SENADO PRA
QUÊ?
José Luiz Quadros de Magalhães
e frei Gilvander Moreira
----------Em
2007 a absolvição pelo Senado do Senador Renan Calheiros
trouxe revolta em parte da opinião pública brasileira.
Algumas vozes passaram a defender o fim do Senado Federal; outras
mais moderadas, a fusão das duas casas o que pode significa
a mesma coisa por caminhos diferentes e uma linguagem menos agressiva.
Como de costume, passados alguns meses, uns escândalos a
mais, ameaças de CPI’s, que vão transformando
o Congresso Nacional em comissariado de polícia, o que
definitivamente não é sua função,
a longa discussão da CPMF com a irresponsável extinção
do tributo por razões meramente partidárias, a aprovação
da DRU – Desvinculação das Receitas da União
– que, na prática, beneficia o capital.
----------O
tema do bicameralismo e unicameralismo foi rapidamente esquecido.
Naquele momento, as razões para extinção
ou fusão das duas casas eram muito mais emocionais do que
técnicas, mas despertaram em muitas pessoas a vontade de
compreender a finalidade e utilidade desta casa legislativa em
nossa história, especialmente sua finalidade e utilidade
contemporânea.
Para que o Senado cumpra sua função constitucional
é fundamental uma reforma. Acreditamos que da forma como
funciona atualmente o nosso Senado, mais do que desnecessário,
é uma instituição ruim para a democracia
e para o nosso federalismo. “É um depósito
de ex-governadores”, afirma Stédile.
----------O
Senado, no contexto histórico institucional e constitucional
da república democrática instituída no Brasil
a partir de 1988, é desnecessário, e mais do que
isto, pode ser prejudicial, uma vez que não cumpre sua
função de casa de representação dos
entes federados, distorce a soberania popular fundada no sufrágio
igualitário universal (que proíbe a existência
de voto censitário ou qualquer outra forma de pesos diferenciados
de votos para os cidadãos brasileiros), e ainda é
historicamente marcado por uma majoritária representação
de elites políticas e econômicas conservadoras, famílias
que se alojam no poder, perpetuando um familismo extremamente
prejudicial para a idéia de República e impedindo
reformas e transformações que a Câmara Federal,
muitas vezes, poderia promover.
----------Em
nossa Constituição a Câmara de Deputados é
formalmente a representação popular onde o mecanismo
de escolha deve respeitar a idéia de soberania popular
e voto igualitário: um cidadão um voto. O Senado
é formalmente a casa de representação dos
interesses dos entes federados em um estado federal.
----------O
nosso Senado, além de casa de representação
dos Estados membros e do DF, cumpre a função de
casa legislativa revisora de natureza moderadora conservadora,
com o objetivo de barrar prováveis mudanças bruscas
na legislação e na Constituição decorrentes
de uma alteração radical na composição
da Câmara dos Deputados, uma vez que esta casa tem todas
as suas cadeiras em disputa de quatro em quatro anos, enquanto
no Senado a renovação ocorre na proporção
de um terço ou dois terços a cada quatro anos, permanecendo,
portanto sempre uma parcela de componentes eleitos na legislatura
anterior. Desta forma, uma mudança radical na composição
da câmara de deputados seria amortecida pelos senadores
eleitos há quatro anos atrás, que podem ser na proporção
de um terço ou dois terços de todo o Senado. Esta
característica bastante conservadora é capaz de
prejudicar a vontade popular expressa em um momento político
específico, frustrando a população com o
papel desempenhado pelo legislativo. Esta situação
pode ser mais grave quando a maioria do Senado for contrária
à maioria da Câmara e ao Governo eleito. Na prática,
a renovação na Câmara é pequena, porque
o poder econômico acaba reelegendo a maioria dos deputados.
Como sabemos o governo depende do Congresso nacional para governar,
como em qualquer democracia representativa do mundo, e como o
Senado participa da votação em todo processo legislativo,
não havendo separação de competências
legislativas segundo a vocação da casa, esta característica
conservadora será ainda mais acentuada.
----------O
conservadorismo do Senado é muito mais marcante do que
sua natureza de Casa Legislativa com a responsabilidade de manter
o equilíbrio federal. Esse conservadorismo negativo manifesta-se,
claramente, em cinco momentos: a) o mandato de seus membros; b)
a forma de renovação dos mesmos; c) a suplência;
d) Três por estado; e) a sua competência legislativa
onde não há demarcações claras de
iniciativas legislativas para uma e outra casa levando em consideração
sua função e finalidade constitucional.
----------O
mandato dos Senadores é de 8 anos, o dobro do mandato dos
Deputados Federais, não existindo, ainda, a possibilidade
de renovação de todos os seus membros de uma só
vez, pois a eleição ocorre a cada quatro anos, renovando-se
um terço e dois terços dos seus membros alternadamente.
O estabelecimento desse mecanismo como já mencionado, implica
na existência de uma casa legislativa, que poderá
representar em determinado momento político, barreira às
transformações mais amplas apoiadas pela maioria
da população, oriundas de uma Câmara dos Deputados
totalmente renovada pelo voto popular. Há suplentes que
passam a ser senadores sendo ilustres desconhecidos do povo. Foram
arrolados como suplentes por interesses dos senadores, por serem
parentes ou por ter sido patrocinadores econômicos de campanha.
“Três por estado” também gera distorções
enormes. Por exemplo, Eduardo Suplicy, senador pelo estado de
São Paulo, eleito com mais de dez milhões de votos,
tem o mesmo peso, no senado, de José Sarney que, depois
de estar bastante desgastado politicamente no Maranhão,
se elegeu senador pelo pequeno estado do Amapá, com pouco
mais de cem mil votos.
----------O
caráter limitador do processo legislativo exercido pelo
Senado se agrava pelo processo de elaboração normativa
estabelecida na Constituição, onde todas as matérias
devem ser votadas, normalmente, nas duas casas legislativas separadamente,
e em alguns casos, como na apreciação de veto presidencial,
pelo Congresso Nacional, em sessão unicameral.
----------A
adoção desse processo implica que as matérias
oriundas da Câmara dos Deputados deverão ser discutidas
e votadas no Senado, sendo que se não aprovadas serão
arquivadas ou então, sofrendo emendas, voltarão
para apreciação das modificações pela
Câmara. Aprovadas ou não, as modificações
sofridas no Senado por meio de emendas, mas aprovado o projeto
de lei, este será encaminhado para sanção
ou veto do Presidente da República. Se o projeto de lei
é proposto por senador, iniciando-se no Senado ocorre o
mesmo procedimento só que em sentido contrário.
Importante observar que os projetos de lei de iniciativa do Presidente
da República, do Poder Judiciário, de iniciativa
popular, de iniciativa do Ministério Público ou
de iniciativa de deputados federais, deverão se iniciar
na Câmara, seguindo o procedimento acima. Já os projetos
de iniciativa dos senadores devem se iniciar no Senado seguindo
então o procedimento já referido: depois de discutido,
votado e aprovado no senado segue para a Câmara, esta pode
arquivar ou então, aprovar sem emendas indo para sanção
ou veto do Presidente da República. Se houver emendas aprovadas
ao projeto de lei estas emendas retornam para apreciação
da Câmara. Aprovadas ou rejeitadas as emendas, segue o projeto
para sanção ou veto do Presidente da República.
O que chama atenção e que causa problemas é
a inexistência de matérias de iniciativa exclusiva
do Senado e da Câmara conforme a finalidade constitucional
de cada uma destas casas. Para que o Senado cumprisse sua função
de representação dos interesses dos Estados membros
evitando a distorção que ele provoca da proporcionalidade
da representação popular, e para que a Câmara
cumprisse sua função de representação
igualitária do povo evitando a distorção
que causa da simetria federal, teríamos que corrigir os
seguintes equívocos e omissões constitucionais:
as matérias de interesse dos Estados (matéria fiscal
e orçamentária, por exemplo) deveriam iniciar obrigatoriamente
no Senado e ter obrigatoriamente a palavra final do Senado, após
discussão e aprovação ou não do projeto
de lei, com ou sem emendas por parte da Câmara de deputados.
A não aprovação de um projeto de lei do Senado
implicaria em veto da Câmara que obrigatoriamente retornaria
ao Senado para apreciação.Todas as outras matérias
de interesse popular em geral deveriam ser iniciadas na Câmara
de Deputados e depois de passar pelo Senado, retornar sempre à
Câmara de Deputados para discussão e votação
final, na forma acima descrita.
----------Estas
análises do nosso texto constitucional criam uma desconfiança
em relação ao nosso bicameralismo e a busca de nova
configuração para nossa democracia representativa
que possa oferecer maior clareza, celeridade e transparência
no processo legislativo. O unicameralismo pode oferecer uma dinâmica
muito mais adequada a um país em transformação.
----------O
SENADO NÃO É ESSENCIAL AO FEDERALISMO NÃO
SE CONSTITUINDO, PORTANTO, EM CLÁUSULA IMODIFICÁVEL.
----------Diante
do que já foi dito sobre equilíbrio federal percebemos
com bastante clareza que não se constitui a existência
do Senado em uma cláusula imodificável, justamente
pelo fato de que sua inexistência não afetaria o
federalismo. Acrescente-se ainda a constatação aqui
feita, de que sua configuração atual fere a Constituição
trazendo desequilíbrio na representação popular,
perpetuando privilégios locais por meio do familismo, além
de não cumprir sua função de representação
dos Estados.(1)
----------O
que caracteriza o federalismo, o seu elemento essencial sem o
que não se pode falar em federalismo, é a descentralização
de competências constitucionais (o poder constituinte decorrente).
A existência ou não de um Senado Federal não
é um elemento essencial, mas apenas uma característica
de um tipo federal. A partir da Constituição de
1988, os municípios brasileiros não só mantém
sua autonomia como conquistam a posição de ente
federado, podendo, portanto, elaborar suas Constituições
municipais (chamadas pela Constituição Federal de
leis orgânicas), auto-organizando os seus poderes executivo
e legislativo e promulgando sua Constituição sem
que seja possível ou permitida a intervenção
do legislativo estadual ou federal para a respectiva aprovação.
O que ocorrerá com as Constituições municipais
(leis orgânicas) será apenas o controle a posteriori
de constitucionalidade o mesmo que ocorre com os Estados membros.
----------Diante
de tudo isto podemos tirar uma primeira conclusão, que
reside na constatação da necessidade de reforma
de nosso sistema representativo que pode seguir duas direções:
a manutenção de um bicameralismo em um federalismo
simétrico com a especialização das duas casas
ou a adoção de um federalismo unicameral também
simétrico.
----------A
manutenção do atual sistema se mostra irracional
e prejudicial aos interesses populares, portanto ofensivos à
democracia representativa e participativa que estamos construindo
em nosso país após 1988.
----------A
transformação de nosso Senado em casa conservadora
e investigadora ofende a vontade popular. Não há
no Senado nenhuma discussão de grandes projetos de transformação
das instituições e da sociedade brasileira. Assistimos
a uma sucessão de CPIs que refletem brigas políticas
e a tentativa de permanente desestabilização do
governo para se alcançar o poder.
----------Discussões
importantes, como o pacto federativo, são deixadas de lado
para atender a busca de manchetes em jornais e revistas como uma
casa que investiga (o que é função da polícia).
O Senado nestes termos tem se alçado a uma falsa condição
de guardião da moralidade. Quando o legislativo, no lugar
de debater grandes temas nacionais e legislar, se impõe
como sua principal função a investigação,
corre o risco de se mostrar desnecessário perante a opinião
pública brasileira, uma vez que assume uma função
para qual não tem competência técnica.
----------A
característica conservadora demonstrada neste ensaio, assim
como a ausência de uma postura de defesa dos interesses
dos estados membros, que possa compensar a inexistência
de mecanismos processuais constitucionais adequados para o exercício
desta função de representação dos
entes federados, tem transformado o Senado em uma casa protelatória,
que inviabiliza a aplicação de políticas
públicas adequadas, que são exigidas com maior rapidez
diante de um mundo em constantes e rápidas mudanças.
----------A
adoção de um federalismo descentralizado e unicameral,
mantendo-se o equilíbrio entre os interesses dos estados
brasileiros como mecanismo de busca da redução das
desigualdades regionais e sociais pode ser um importante mecanismo
de transformação de nossa sociedade. Para que o
poder executivo exerça de forma adequada suas funções,
o país necessita de um legislativo ágil, transparente,
e que repercuta a vontade do povo por meio de um diálogo
permanente. É necessário para o país um diálogo
permanente entre executivo e legislativo fundado em idéias
e projetos nacionais e não em suspeitas, delações,
ameaças e investigações que têm, na
maioria das vezes, finalidade de desestabilização
do governo. Não podemos manter a lógica de uma oposição
que faz de tudo para inviabilizar o governo para chegar ao poder.
Quando esta oposição vira situação
então é a vez da antiga situação,
agora na oposição, fazer de tudo para prejudicar
o novo governo para então voltar ao poder. Quem perde com
isto somos todos nós.
----------Um
legislativo ágil, que se renova a cada eleição,
e que responde à necessidade de debate e construção
de projetos nacionais demandados pela população,
e, portanto, em constante dialogo com a população
e com o executivo, pode ser um importante instrumento de transformação
posto a serviço do povo. A isto poderíamos somar
o fim da profissionalização da política e
dos políticos com a generalizada proibição
da reeleição. O povo sabe e sente que político
profissional é, em geral, distante do povo e comprometido
com grupos de pressão do grande poder econômico que
financiam suas campanhas eleitorais. Fazer política por
vocação, buscando o bem comum, pode ser a forma
mais nobre de amar o próximo. Eis uma proposta de estrada
a ser percorrida pela sociedade civil organizada e pelos movimentos
populares, pois sem luta social, se ficarmos esperando por “eles”,
nenhuma reforma política séria e justa acontecerá.
Mãos à obra.
(1) Um aspecto interessante do
nosso Senado é o fato do Senador poder pertencer a partido
ou coligação diferente do governo estadual. Isto
na prática política pode muito mais prejudicar o
estado do que ajudá-lo. Em países como Canadá
e Alemanha, o Senador deve ser indicado ou mesmo membro do governo
estadual, só assim haverá a correta representação
dos interesses do estado membro, que tem um governo legitimamente
eleito pelo voto popular. No caso canadense ocorre uma outra preocupação:
pode ocorrer que a maioria dos governos estaduais seja de partido
ou coligação diferente do governo federal. Como
o sistema canadense é parlamentar, os governos seriam sempre
viáveis uma vez que sempre teriam maioria na Câmara.
Neste caso, entretanto, embora com maioria na Câmara o governo
enfrentaria um Senado hostil, o que prejudica a aplicação
das políticas governamentais.
José Luiz Quadros de Magalhães, email: ceede@uol.com.br
Frei Gilvander Moreira, e-mail: gilvander@igrejadocarmo.com.br
Belo Horizonte, 11/03/2008
