A CRIAÇÃO DE PEQUENOS ANIMAIS EM ÁREAS URBANAS
Aspectos legais e sócio-ambientais[1]
Considerações iniciais
Neste artigo vou trabalhar um tema acerca do qual tive
a oportunidade de elaborar um parecer como procuradora integrante da Gerência
de Atividades Contenciosas Urbanísticas, Ambientais e de Posturas Municipais de
Belo Horizonte. A tarefa foi a de orientar a defesa da Procuradoria em uma ação
cominatória em curso, com pedido de tutela antecipada, ajuizada por munícipe e
tendo no pólo passivo da ação o Município de Belo Horizonte e um outro munícipe
pequeno criador de galinhas. A ação assenta-se no fato, segundo narra o autor,
de o segundo requerido possuir um criadouro de galinhas e galos em condições
que causam incômodo à vizinhança devido aos riscos de proliferação de doenças e
em razão do barulho produzido pelos animais. Noticiou a existência de resíduos
de alimentos e fezes no local e de galos que cantam toda a noite.
O requerente fundamentou o pedido nas normas do Código
Sanitário do Município e no direito de vizinhança conforme prescrito no Código
Civil de 2002, interpretado à luz da Constituição de 1988. Acontece que em
visita ao local os fiscais municipais constaram que são ótimas as condições do
criadouro, não havendo falta de cuidado por parte do criador, o que fez cair
por terra o argumento da insalubridade. O único problema seria então o canto
dos galos.
Como já havia me deparado com situações semelhantes
nos municípios do interior de Minas, quando me consultaram acerca da
recomendação de uma promotora no Vale do Jequitinhonha que proibiu a criação de
galinhas e porcos nas cidades onde atua, pensei necessário refletir melhor
acerca da plausibilidade da proibição de atividades (dadas como) rurais no
espaço urbano. Primeiro, porque nem tudo
o que parece ser urbano é efetivamente urbano, segundo, porque, no meu
entendimento, está superada esta dicotomia urbano/rural. Faz muito bem para a
qualidade de vida das pessoas um pouco do rural nas cidades como o cuidado com
plantas e animais, e um pouco da cidade no campo como a facilitação do trabalho
doméstico com o auxílio dos equipamentos até bem pouco tempo restritos às áreas
urbanas, dentre os quais podemos enumerar a água encanada, a energia elétrica e
o tratamento de todos os resíduos produzidos. O cuidado com o ambiente e com a
salubridade não se restringe às áreas urbanas, deve estar presente em todos os
espaços em que haja atividade humana.
A seguir vou fazer algumas considerações sobre este
tema que, ao meu sentir, convidam à defesa de novo olhar sobre as cidades e
sobre as normas que regulam o uso da propriedade urbana condizentes com as
necessidades da nossa sociedade e com os
valores que resultam do pluralismo cultural do nosso povo. Penso que o
administrador local deve formular regras para o uso da propriedade, todavia
considerando diversos fatores, inclusive a mudança do comportamento de pessoas
que voltam a valorizar, nos dias atuais, o cultivo de plantas e a criação de
pequenos animais para o próprio consumo e para a venda em pequena escala. Apenas proibir a criação de pequenos animais
sob a velha alegação dos riscos de insalubridade é ficar preso sob o paradigma
da sociedade industrial.
Quero mostrar alguns aspectos que podem nos auxiliar
neste discernimento: os novos desafios postos à sociedade pós-industrial, a
atualidade das discussões que consideram irrelevante a dicotomia urbano/rural,
as experiências internacionais da convivência com animais na cidade, a
legislação brasileira que trata da matéria e o direito à identidade como um direito
fundamental de todo ser humano.
Atividade rural na cidade não é sinal de
atraso
Começo pela impropriedade da afirmação de ser o espaço
urbano o do desenvolvimento e o rural o do atraso. O acolhimento das
necessidades de uma população premida pela força urbanizadora, resultado
principalmente do impulso de ocupação do território pelas atividades econômicas
concentradoras de riquezas e desatreladas da contrapartida social, deve
conduzir o operador do direito à interpretação das normas jurídicas adequada aos
novos tempos e aos princípios constitucionais que asseguram o bem de todos e o
pluralismo político e cultural expressos na Constituição.
José Afonso da Silva ensina que a urbanização da
humanidade é um fenômeno moderno que designa o processo pelo qual a população
urbana cresce em proporção superior à população rural. Esse é um fenômeno da
sociedade industrializada que, segundo Jorge Wilheim, transformou os centros
urbanos em grandes “aglomerados de fábricas e escritórios permeados de
habitações espremidas e precárias”. Mas observa o autor que se a urbanização
das cidades européias e norte-americanas é função da industrialização e do
desenvolvimento econômico, o fenômeno da urbanização vem ocorrendo também nos
países subdesenvolvidos. E o exemplo citado por Wilheim é o Brasil.
[...]
“a população urbana no Brasil era de cerca de 32% em 1940, 45% em 1960 e mais
de 50% em 1970, atingindo 70% na década de 80 do século passado, revelando
urbanização crescente, mas urbanização prematura, que decorreu de fatores nem
sempre desenvolvimentistas, como o êxodo rural, por causa da má condição de
vida no campo e da liberação de mão-de-obra em razão da mecanização da lavoura
ou da transformação de plantações em campos de criação de gado.”
José Eli da Veiga, por sua vez, afirma que “há quem
acredite que o processo de urbanização seja tão poderoso que a histórica
contradição urbano-rural esteja fadada a desaparecer”. Destaca que a
peculiaridade da definição de cidade só ajuda a reforçar essa suposição. “A
definição brasileira de cidade é estritamente administrativa. Toda sede de
município é cidade e pronto.” Esse disparate, conforme noticia, surgiu em 1938,
ápice do Estado Novo, na ditadura Vargas, com o Decreto-Lei 311, que continua
Fora do Brasil, conforme alerta Veiga, não se usa o
critério administrativo para definir cidade.
“O
mais comum é uma combinação de critérios estruturais e funcionais. Critérios
estruturais são, por exemplo, a localização, o número de habitantes, de
eleitores e moradias, ou, sobretudo, a densidade demográfica. Critério
funcional é a existência de serviços essenciais à urbe. Exemplo ilustrativo é
Portugal, onde a lei determina que uma vila só será elevada à categoria de
cidade se, além de contar com um mínimo de 8 mil eleitores, também oferecer
pelo menos metade dos seguintes equipamentos: a) hospital com permanência; b)
farmácias; c) corporação de bombeiros; d) casa de espetáculo ou centro
cultural; e) museu e biblioteca; f) instalações e hotelaria; g) estabelecimento
de ensino pré-primário e creches; i) transportes públicos, urbanos e
suburbanos; j) parques e jardins.”
Se considerados os critérios enumerados acima,
certamente não seria o Brasil o campeão em número de cidades. Contamos com mais
de 5.500 municípios. Somente 715 municípios brasileiros, segundo os dados
colhidos por Veiga, possuem acima de 25 mil habitantes. Defende o estudioso o envio
ao Congresso Nacional de projeto de lei que redefina o que é cidade no Brasil.
Para o nosso objetivo neste ensaio, podemos ainda
acrescentar que as cidades brasileiras, em sua maioria, guardam ainda neste
início de século XXI, fortes traços de população rural. Grande parte da
população expulsa de seu território e sem a necessária contrapartida da criação
de oportunidades de trabalho nas áreas urbanas. O modelo desenvolvimentista
típico da atividade industrial não pôde absorver essa mão-de-obra disponível no
campo que passou a sobreviver nas grandes cidades usando de muita criatividade
e improvisação. Os traços culturais da identidade rural aparecem então nos
diversos espaços da cidade.
Mesmo nos países ricos, ensina José Eli da Veiga, não
existe uma necessária relação urbanização/desenvolvimento. Segundo o autor, há
três tipos de países caracterizados pelo desenvolvimento sob o prisma da
diferenciação espacial entre áreas urbanas e rurais. No primeiro tipo um
pequeno grupo de países fortemente urbanizado, que reúne Holanda, Bélgica,
Reino Unido e Alemanha. São países nos quais as regiões essencialmente urbanas
ocupam mais de 30% do território e as regiões essencialmente rurais menos de
20%, sendo as intermediárias entre 30% e 50%. No outro pólo cita Veiga países
novos como Austrália, Canadá, Estados Unidos, Nova Zelândia, e bem antigos como
Irlanda, Suécia e Noruega, nos quais as regiões essencialmente rurais cobrem
mais de 70% do território e as relativamente rurais inferiores a 20%. Entre
esses dois pólos estão países como a França, Japão, Áustria e Suíça, países nos
quais 50% e 70% do território pertencem a regiões essencialmente rurais e cerca
de 30% a regiões relativamente rurais.
A conclusão a que chegamos é que a predominância de
espaços tipicamente rurais independe do desenvolvimento dos países em que se
encontram. A conservação desses espaços está muito mais ligada a fatores de
política nacional e culturais do que propriamente do desenvolvimento. A mescla
de atividades rurais e urbanas em um mesmo território ocorre em diversos
países.
No Brasil, diversas regiões consideradas urbanas são,
por outro prisma, rurais. Se olharmos, por exemplo, as principais fontes de
renda, o modo de vida da população e os fatores estruturais e funcionais, a maioria
dos aglomerados não pode ser considerada cidades.
Convivendo com animais na cidade
O Código Sanitário Municipal de Belo
Horizonte não veda expressamente a criação ou conservação de animais vivos no
âmbito municipal. Na literalidade da parte que trata dos animais temos:
“Art. 183 - Não será permitida, a critério da autoridade sanitária
competente, a criação ou conservação de animais vivos, notadamente suínos, que
pela sua natureza ou quantidade, sejam causa de insalubridade e/ou incomodação.
§ 1º Não se enquadram neste artigo
entidades técnico-científicas e de ensino, estabelecimentos industriais e
militares devidamente aprovados e autorizados pela autoridade sanitária
competente.
[...]”
A seguir vamos mostrar como têm sido
tratadas essas questões em outros lugares do planeta. É crescente, como já dissemos,
a consciência de que a preservação do meio ambiente faz-se necessária em todos
os espaços. É crescente também o desejo de várias pessoas em produzirem o seu
próprio alimento, devido não apenas às constatações do excesso de agrotóxico,
herbicidas e pesticidas nas plantas, ou do uso abusivo e irresponsável de antibióticos e outras substâncias químicas na
criação intensiva de animais. Conseqüência disso é que já há o aumento da
produção de carne e produtos agrícolas em pequenas propriedades localizadas nas
regiões periurbanas e também urbanas.
Ann Waters-Bayer, em artigo publicado nas
Atas da VIII Conferência Internacional de Instituições de Medicina Veterinária
Tropical, realizada em Berlim, Alemanha, em 1995, constata:
“Os serviços governamentais envolvidos com a produção de animais
destinados às populações urbanas normalmente dedicam sua atenção às empresas de
grande escala que criam animais para a produção de ovos, leite ou carne de
porco, localizadas nas zonas periurbanas. Já a criação em pequena escala de
animais por parte das famílias que vivem dentro das cidades é geralmente
ignorada ou até mesmo proibida. Porém essa atividade é mais generalizada do que
muitas autoridades urbanas gostariam de admitir. Ela consiste principalmente na
produção, com reduzido uso de insumos, de aves, pequenos ruminantes, porcos,
coelhos, cobaias (porquinhos-da-india), e até algumas vacas leiteiras e
búfalos, geralmente de raças nativas, mestiças e rústicas. A deterioração das
condições econômicas e a acelerada urbanização ocorrida nos trópicos fizeram da
agricultura urbana de pequena escala, incluindo a criação de animais, ser hoje
praticada por um número crescente de famílias de todos os níveis de renda.”
Afirma a autora que “as autoridades
precisam reconhecer a existência da criação de animais na cidade”. O importante é a reciclagem eficiente das
águas servidas e dos dejetos orgânicos utilizados na criação de animais, o que
segundo defende, é uma das principais tarefas para os serviços de pesquisa e
extensão dos que trabalham com os sistemas urbanos de produção de alimentos de
origem animal.
Constata Waters-Bayer que em muitas
cidades africanas a produção animal urbana de pequena escala está aumentando,
enquanto a produção de grande escala nas zonas periurbanas, dita como
“moderna”, está decaindo por todo o continente. Isso ocorre principalmente nos
paises com dificuldades com seus programas de “ajuste estrutural”, conforme
ditado pelo FMI para os países
A autora noticia também a generalização da
criação de porcos, aves e peixes nas cidades da Ásia, como Hong Kong, Cingapura
ou Calcutá. Existem estreitas relações entre esses criadores urbanos e os
restaurantes que comercializam o produto. Também é comum a criação desses
animais em cidades latino-americanas como Lima no Peru,
No Brasil a tributação impede mais as
atividades rurais na cidade do que os riscos da insalubridade
Não existe uniformidade na legislação brasileira para
conceituar o que seja um imóvel rural ou urbano. As leis agrárias identificam o
imóvel rural considerando a sua destinação. Já as leis tributárias consideram a
localização do imóvel para a incidência do imposto sobre a propriedade urbana -
o IPTU - ou sobre a propriedade rural - o ITR.
O art. 29 do CTN - Código Tributário Nacional - determina:
“O
imposto, de competência da União, sobre a propriedade territorial rural tem
como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de imóvel por
natureza, como definido em lei civil, localizado fora da zona urbana do
Município.” (grifamos)
Confirmando o aspecto da localização, o Art. 32 do CTN
enumera os melhoramentos que devem ser considerados pelos administradores
municipais para a instituição da cobrança do IPTU. Diz o artigo:
“Art.
32 - O impostos, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e
territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a
posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei
civil, localizado na zona urbana do Município.
§ 1° Para os efeitos deste imposto, entende-se como
zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da
existência de melhoramentos indicados pelo menos 2 (dois) dos incisos
seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:
I
– meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;
II
– abastecimento de água;
III
– sistema de esgotos sanitários;
IV
– rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição
domiciliar;
V
– escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros
do imóvel considerado. (grifamos)
Entretanto a própria lei faz algumas ressalvas para
priorizar a cobrança do IPTU:
Art.
32 [...]
§ 2° A lei municipal pode considerar urbanas as áreas
urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos
órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo
que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior.
O Estatuto da Terra, Lei 4.504/64, anterior ao Código
Tributário, já conceituava o imóvel rural. No art. 4º afirmou o legislador de
1964 que imóvel rural é o “prédio rústico de área contínua qualquer que seja a
sua localização que se destina à exploração extrativa agrícola, pecuária ou
agro-industrial, quer através de planos públicos de
valorização, quer através de iniciativa privada”.
Na mesma esteira, após a promulgação da
Constituição Republicana de
Todavia, mesmo após a Lei 8629/93 o
assunto não ficou assentado na legislação, muito menos pacificado na
jurisprudência. A Lei 9393/96, que modificou a legislação do ITR, acabou reafirmando
o critério da localização.
De qualquer forma, com fundamento nas leis
agrárias, podemos afirmar ser possível a existência de atividades típicas
agrárias em áreas determinadas como urbanas na legislação municipal. Conforme
já noticiamos acima, o legislador federal é o titular da competência privativa
para legislar em matéria de Direito Agrário - Art. 22, I, da CF. Poderia haver
então uma aparente colisão de princípios em face do princípio da autonomia dos
entes da federação, expressa no Art. 18, da CF. Se as atividades desenvolvidas
no imóvel são tipicamente agrárias e o município faz incidir sobre ele o IPTU,
na prática, está inviabilizando a atividade agrária no local. O ideal é a
tributação dos imóveis pelo ITR, cuja arrecadação, todos sabem, é irrisória em
nosso país, a despeito da previsão constitucional da progressividade do
imposto, prevista no § 4º, I, do Art. 153 da CF, no caso dos imóveis
improdutivos.
Há, todavia, sinal de novos ventos vindos do STJ. Em recente decisão, 06.05.2008, o ministro José Delgado, da 1ª. Turma do STJ, no julgamento do Agravo Regimental 2007/0292272-7, decidiu: “O critério da localização do imóvel não é suficiente para que se decida sobre a incidência do IPTU ou ITR, sendo necessário observar-se, também, a destinação econômica, conforme já decidiu a Egrégia 2ª Turma, com base em posicionamento do STF sobre a vigência do Decreto-Lei 57/66.” Considerações finais Vemos que esses são aspectos relevantes capazes de fortalecer e aumentar as atividades agrárias nas áreas urbanas. O fator determinante será então a organização dos pequenos produtores que devem primar, além da salubridade do ambiente, pela convivência saudável com a vizinhança. Disso resultará a valorização da atividade pela própria comunidade, beneficiária mesma dos produtos frescos e de qualidade. Deve também o administrador público municipal ser receptivo a essas velhas/novas práticas de criação.Aos poucos vamos compreender, na cidade, que o canto dos galos é mais agradável do que o barulho dos motores e o das sirenes das ambulâncias. Muito mais agradável também do que os diversos ruídos, tipicamente urbanos, os que provocam a poluição sonora crescente nos diversos ambientes da cidade.
BIBLIOGRAFIA
ARAUJO JUNIOR, Vicente Gonçalves, Direito Agrário, doutrina, jurisprudências e
modelos.
DALLARI, Adilson Abreu, DI SARNO,
Daniela Campos Libório, (Org), Direito
Urbanístico e Ambiental, Belo Horizonte, Fórum, 2007.
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Municipal Brasileiro, São Paulo:
Malheiros, 2000.
SILVA, José Afonso da, Direito Uranistico Brasileiro, São
Paulo: Malheiros, 2008.
VEIGA, Josá Eli, Nem Tudo é Urbano,
Revista Ciência e Cultura. vol.56 no.2 São
Paulo Apr./June 2004.
[1] Delze
dos Santos Laureano. Mestre
Referência bibliográfica – LAUREANO, Delze dos Santos. “A criação de pequenos animais em áreas urbanas: aspectos legais e sócio-ambientais. Revista da Procuradoria-Geral do Município de Belo Horizonte – RPGMBH, Belo Horizonte, ano 1, n. 2, jul./dez. 2008, p. 53-61.